“十三五”生态环境保护规划---第八章

[发布时间]:2017-04-05

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第八章 加快制度创新,积极推进治理体系和治理能力现代化

 

统筹推进生态环境治理体系建设,以环保督察巡视、编制自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等落实地方环境保护责任,以环境司法、排污许可、损害赔偿等落实企业主体责任,加强信息公开,推进公益诉讼,强化绿色金融等市场激励机制,形成政府、企业、公众共治的治理体系。

 

第一节 健全法治体系

 

完善法律法规。积极推进资源环境类法律法规制修订。适时完善水污染防治、环境噪声污染防治、土壤污染防治、生态保护补偿、自然保护区等相关制度。

严格环境执法监督。完善环境执法监督机制,推进联合执法、区域执法、交叉执法,强化执法监督和责任追究。进一步明确环境执法部门行政调查、行政处罚、行政强制等职责,有序整合不同领域、不同部门、不同层次的执法监督力量,推动环境执法力量向基层延伸。

推进环境司法。健全行政执法和环境司法的衔接机制,完善程序衔接、案件移送、申请强制执行等方面规定,加强环保部门与公安机关、人民检察院和人民法院的沟通协调。健全环境案件审理制度。积极配合司法机关做好相关司法解释的制修订工作。

 

第二节 完善市场机制

 

推行排污权交易制度。建立健全排污权初始分配和交易制度,落实排污权有偿使用制度,推进排污权有偿使用和交易试点,加强排污权交易平台建设。鼓励新建项目污染物排放指标通过交易方式取得,且不得增加本地区污染物排放总量。推行用能预算管理制度,开展用能权有偿使用和交易试点。

发挥财政税收政策引导作用。开征环境保护税。全面推进资源税改革,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间范畴。落实环境保护、生态建设、新能源开发利用的税收优惠政策。研究制定重点危险废物集中处置设施、场所的退役费用预提政策。

深化资源环境价格改革。完善资源环境价格机制,全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益等因素。落实调整污水处理费和水资源费征收标准政策,提高垃圾处理费收缴率,完善再生水价格机制。研究完善燃煤电厂环保电价政策,加大高耗能、高耗水、高污染行业差别化电价水价等政策实施力度。

加快环境治理市场主体培育。探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式,健全社会资本投资环境治理回报机制。深化环境服务试点,创新区域环境治理一体化、环保“互联网+”、环保物联网等污染治理与管理模式,鼓励各类投资进入环保市场。废止各类妨碍形成全国统一市场和公平竞争的制度规定,加强环境治理市场信用体系建设,规范市场环境。鼓励推行环境治理依效付费与环境绩效合同服务。

建立绿色金融体系。建立绿色评级体系以及公益性的环境成本核算和影响评估体系,明确贷款人尽职免责要求和环境保护法律责任。鼓励各类金融机构加大绿色信贷发放力度。在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。研究设立绿色股票指数和发展相关投资产品。鼓励银行和企业发行绿色债券,鼓励对绿色信贷资产实行证券化。加大风险补偿力度,支持开展排污权、收费权、购买服务协议抵押等担保贷款业务。支持设立市场化运作的各类绿色发展基金。

加快建立多元化生态保护补偿机制。加大对重点生态功能区的转移支付力度,合理提高补偿标准,向生态敏感和脆弱地区、流域倾斜,推进有关转移支付分配与生态保护成效挂钩,探索资金、政策、产业及技术等多元互补方式。完善补偿范围,逐步实现森林、草原、湿地、荒漠、河流、海洋和耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域全覆盖。中央财政支持引导建立跨省域的生态受益地区和保护地区、流域上游与下游的横向补偿机制,推进省级区域内横向补偿。在长江、黄河等重要河流探索开展横向生态保护补偿试点。深入推进南水北调中线工程水源区对口支援、新安江水环境生态补偿试点,推动在京津冀水源涵养区、广西广东九洲江、福建广东汀江—韩江、江西广东东江、云南贵州广西广东西江等开展跨地区生态保护补偿试点。到2017年,建立京津冀区域生态保护补偿机制,将北京、天津支持河北开展生态建设与环境保护制度化。

 

第三节 落实地方责任

 

落实政府生态环境保护责任。建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系,加强监督检查,推动落实环境保护党政同责、一岗双责。省级人民政府对本行政区域生态环境和资源保护负总责,对区域流域生态环保负相应责任,统筹推进区域环境基本公共服务均等化,市级人民政府强化统筹和综合管理职责,区县人民政府负责执行落实。

改革生态环境保护体制机制。积极推行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点,加强对地方政府及其相关部门环保履责情况的监督检查。建立区域流域联防联控和城乡协同的治理模式。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度。

推进战略和规划环评。在完成京津冀、长三角、珠三角地区及长江经济带、“一带一路”战略环评基础上,稳步推进省、市两级行政区战略环评。探索开展重大政策环境影响论证试点。严格开展开发建设规划环评,作为规划编制、审批、实施的重要依据。深入开展城市、新区总体规划环评,强化规划环评生态空间保护,完善规划环评会商机制。以产业园区规划环评为重点,推进空间和环境准入的清单管理,探索园区内建设项目环评审批管理改革。加强项目环评与规划环评联动,建设四级环保部门环评审批信息联网系统。地方政府和有关部门要依据战略、规划环评,把空间管制、总量管控和环境准入等要求转化为区域开发和保护的刚性约束。严格规划环评责任追究,加强对地方政府和有关部门规划环评工作开展情况的监督。

编制自然资源资产负债表。探索编制自然资源资产负债表,建立实物量核算账户,建立生态环境价值评估制度,开展生态环境资产清查与核算。实行领导干部自然资源资产离任审计,推动地方领导干部落实自然资源资产管理责任。在完成编制自然资源资产负债表试点基础上,逐步建立健全自然资源资产负债表编制制度,在国家层面探索形成主要自然资源资产价值量核算技术方法。

建立资源环境承载能力监测预警机制。研究制定监测评价、预警指标体系和技术方法,开展资源环境承载能力监测预警与成因解析,对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区实行预警提醒和差异化的限制性措施,严格约束开发活动在资源环境承载能力范围内。各省(区、市)应组织开展市、县域资源环境承载能力现状评价,超过承载能力的地区要调整发展规划和产业结构。

实施生态文明绩效评价考核。贯彻落实生态文明建设目标评价考核办法,建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入地方各级政府经济社会发展评价体系,对不同区域主体功能定位实行差异化绩效评价考核。

开展环境保护督察。推动地方落实生态环保主体责任,开展环境保护督察,重点检查环境质量呈现恶化趋势的区域流域及整治情况,重点督察地方党委和政府及其有关部门环保不作为、乱作为的情况,重点了解地方落实环境保护党政同责、一岗双责以及严格责任追究等情况,推动地方生态文明建设和环境保护工作,促进绿色发展。

建立生态环境损害责任终身追究制。建立重大决策终身责任追究及责任倒查机制,对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务,对构成犯罪的依法追究刑事责任。实行领导干部自然资源资产离任审计,对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其应承担责任的,实行终身追责。

 

第四节 加强企业监管

 

建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度。全面推行排污许可,以改善环境质量、防范环境风险为目标,将污染物排放种类、浓度、总量、排放去向等纳入许可证管理范围,企业按排污许可证规定生产、排污。完善污染治理责任体系,环境保护部门对照排污许可证要求对企业排污行为实施监管执法。2017年底前,完成重点行业及产能过剩行业企业许可证核发,建成全国排污许可管理信息平台。到2020年,全国基本完成排污许可管理名录规定行业企业的许可证核发。

激励和约束企业主动落实环保责任。建立企业环境信用评价和违法排污黑名单制度,企业环境违法信息将记入社会诚信档案,向社会公开。建立上市公司环保信息强制性披露机制,对未尽披露义务的上市公司依法予以处罚。实施能效和环保“领跑者”制度,采取财税优惠、荣誉表彰等措施激励企业实现更高标准的环保目标。到2020年,分级建立企业环境信用评价体系,将企业环境信用信息纳入全国信用信息共享平台,建立守信激励与失信惩戒机制。

建立健全生态环境损害评估和赔偿制度。推进生态环境损害鉴定评估规范化管理,完善鉴定评估技术方法。2017年底前,完成生态环境损害赔偿制度改革试点;自2018年起,在全国试行生态环境损害赔偿制度;到2020年,力争在全国范围内初步建立生态环境损害赔偿制度。

 

第五节 实施全民行动

 

提高全社会生态环境保护意识。加大生态环境保护宣传教育,组织环保公益活动,开发生态文化产品,全面提升全社会生态环境保护意识。地方各级人民政府、教育主管部门和新闻媒体要依法履行环境保护宣传教育责任,把环境保护和生态文明建设作为践行社会主义核心价值观的重要内容,实施全民环境保护宣传教育行动计划。引导抵制和谴责过度消费、奢侈消费、浪费资源能源等行为,倡导勤俭节约、绿色低碳的社会风尚。鼓励生态文化作品创作,丰富环境保护宣传产品,开展环境保护公益宣传活动。建设国家生态环境教育平台,引导公众践行绿色简约生活和低碳休闲模式。小学、中学、高等学校、职业学校、培训机构等要将生态文明教育纳入教学内容。

推动绿色消费。强化绿色消费意识,提高公众环境行为自律意识,加快衣食住行向绿色消费转变。实施全民节能行动计划,实行居民水、电、气阶梯价格制度,推广节水、节能用品和绿色环保家具、建材等。实施绿色建筑行动计划,完善绿色建筑标准及认证体系,扩大强制执行范围,京津冀地区城镇新建建筑中绿色建筑达到50%以上。强化政府绿色采购制度,制定绿色产品采购目录,倡导非政府机构、企业实行绿色采购。鼓励绿色出行,改善步行、自行车出行条件,完善城市公共交通服务体系。到2020年,城区常住人口300万以上城市建成区公共交通占机动化出行比例达到60%。

强化信息公开。建立生态环境监测信息统一发布机制。全面推进大气、水、土壤等生态环境信息公开,推进监管部门生态环境信息、排污单位环境信息以及建设项目环境影响评价信息公开。各地要建立统一的信息公开平台,健全反馈机制。建立健全环境保护新闻发言人制度。

加强社会监督。建立公众参与环境管理决策的有效渠道和合理机制,鼓励公众对政府环保工作、企业排污行为进行监督。在建设项目立项、实施、后评价等环节,建立沟通协商平台,听取公众意见和建议,保障公众环境知情权、参与权、监督权和表达权。引导新闻媒体,加强舆论监督,充分利用“12369”环保热线和环保微信举报平台。研究推进环境典型案例指导示范制度,推动司法机关强化公民环境诉权的保障,细化环境公益诉讼的法律程序,加强对环境公益诉讼的技术支持,完善环境公益诉讼制度。

 

第六节 提升治理能力

 

加强生态环境监测网络建设。统一规划、优化环境质量监测点位,建设涵盖大气、水、土壤、噪声、辐射等要素,布局合理、功能完善的全国环境质量监测网络,实现生态环境监测信息集成共享。大气、地表水环境质量监测点位总体覆盖80%左右的区县,人口密集的区县实现全覆盖,土壤环境质量监测点位实现全覆盖。提高大气环境质量预报和污染预警水平,强化污染源追踪与解析,地级及以上城市开展大气环境质量预报。建设国家水质监测预警平台。加强饮用水水源和土壤中持久性、生物富集性以及对人体健康危害大的污染物监测。加强重点流域城镇集中式饮用水水源水质、水体放射性监测和预警。建立天地一体化的生态遥感监测系统,实现环境卫星组网运行,加强无人机遥感监测和地面生态监测。构建生物多样性观测网络。

 

专栏6 全国生态环境监测网络建设

(一)稳步推进环境质量监测事权上收。

对1436个城市大气环境质量自动监测站、96个区域站和16个背景站,2767个国控地表水监测断面、419个近岸海域水环境质量监测点和300个水质自动监测站,40000个土壤环境国家监控点位,承担管理职责,保障运行经费,采取第三方监测服务、委托地方运维管理、直接监测等方式运行,推动环境监测数据联网共享与统一发布。

(二)加快建设生态监测网络。

建立天地一体化的生态遥感监测系统,建立生态功能地面监测站点,加强无人机遥感监测,对重要生态系统服务功能开展统一监测、统一信息公布。建设全国生态保护红线监管平台,建立一批相对固定的生态保护红线监管地面核查点。建立生物多样性观测网络体系,开展重要生态系统和生物类群的常态化监测与观测。新建大气辐射自动监测站400个、土壤辐射监测点163个、饮用水水源地辐射监测点330个。建设森林监测站228个、湿地监测站85个、荒漠监测站108个、生物多样性监测站300个。

 

 

加强环境监管执法能力建设。实现环境监管网格化管理,优化配置监管力量,推动环境监管服务向农村地区延伸。完善环境监管执法人员选拔、培训、考核等制度,充实一线执法队伍,保障执法装备,加强现场执法取证能力,加强环境监管执法队伍职业化建设。实施全国环保系统人才双向交流计划,加强中西部地区环境监管执法队伍建设。到2020年,基本实现各级环境监管执法人员资格培训及持证上岗全覆盖,全国县级环境执法机构装备基本满足需求。

加强生态环保信息系统建设。组织开展第二次全国污染源普查,建立完善全国污染源基本单位名录。加强环境统计能力,将小微企业纳入环境统计范围,梳理污染物排放数据,逐步实现各套数据的整合和归真。建立典型生态区基础数据库和信息管理系统。建设和完善全国统一、覆盖全面的实时在线环境监测监控系统。加快生态环境大数据平台建设,实现生态环境质量、污染源排放、环境执法、环评管理、自然生态、核与辐射等数据整合集成、动态更新,建立信息公开和共享平台,启动生态环境大数据建设试点。提高智慧环境管理技术水平,重点提升环境污染治理工艺自动化、智能化技术水平,建立环保数据共享与产品服务业务体系。

 

专栏7 加强生态环境基础调查

加大基础调查力度,重点开展第二次全国污染源普查、全国危险废物普查、集中式饮用水水源环境保护状况调查、农村集中式饮用水水源环境保护状况调查、地下水污染调查、土壤污染状况详查、环境激素类化学品调查、生物多样性综合调查、外来入侵物种调查、重点区域河流湖泊底泥调查、国家级自然保护区资源环境本底调查、公民生活方式绿色化实践调查。开展全国生态状况变化(2011—2015年)调查评估、生态风险调查评估、地下水基础环境状况调查评估、公众生态文明意识调查评估、长江流域生态健康调查评估、环境健康调查、监测和风险评估等。

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